国际识局：日本《外交蓝皮书》改变两个重要表述！涉及中韩

与政府信息公开制度建构一样，法益平衡是确定开放范围必须考量的因素，且在政府数据开放中难度更大，因为传统信息环境下的个人权益保障机制在大数据时代面临失灵的问题，而新的保护机制又尚未成熟。

[26]1982年我国《宪法》53条规定的公共秩序源于1954年我国《宪法》第100条，其基本内涵亦指公民应遵守的生产秩序、工作秩序、教学秩序、社会秩序和生活秩序。[13]网络谣言作为一种信息表达，其在一定意义上具有民意信息反馈的作用，政府只要妥善利用，就可以成为弥补正式信息途径不畅的手段。

公共言论以政治表达为核心，处于宪法言论自由保护的核心领域。根据我国《宪法》35条和第41条的规定，公民有言论自由，对于国家机关及其工作人员有批评、建议、申诉、控告和检举的权利。[24] 我国《宪法》第41条旨在保障公民的公共言论，以此强化公民对国家机关及其工作人员行使公权力的监督和制约。宪法保障公民言论自由和监督权的要义在于允许公民传递信息，表达观点，而非严格要求公民传递和表达的信息必须准确无误、客观真实。对网上那些出于善意的批评，对互联网监督，不论是对党和政府工作提出的还是对领导干部个人提的，不论是和风细雨的还是忠言逆耳的，我们不仅要欢迎，而且要认真研究和吸取。

对公共秩序的扩大解释实际上是将现实社会中的评价规则体系引入和适用于网络空间之中。基于此，网络散布谣言扰乱公共秩序中的故意是指行为人明知散布网络谣言会扰乱公共秩序，并且希望或者放任这种结果发生的心理状态。国家层面加快制定《开放政府数据法》无疑才是回应大数据时代政府治理模式变革的法治保障。

兴起于20世纪60年代的政府信息公开确立了公民的知情权，建构了开放政府的理念和制度，为21世纪大数据时代来临兴起的政府数据开放奠定了基础。就政府与公众的关系而言，政府数据开放建立了一种双方合作共赢而非对抗的关系。参与让公众贡献思想和技能帮助政府决策。另一方面，信息技术的发展与开放政府相结合催生了政府数据开放机制。

政府数据开放立法为关于政府权力透明、开放运行的法律，就其性质而言，属于程序法范畴。很多城市治理的经验表明，通过开放交通、天气等与民生相关的数据，企业、组织、公民既可以挖掘政府开放的数据的商业价值，也可以利用数据帮助政府解决交通管理、公共事件预测与应对等问题，与政府共同解决城市治理面临的大城市病，借由数据开发实现公私合作治理

国家层面加快制定《开放政府数据法》无疑才是回应大数据时代政府治理模式变革的法治保障。正是有了政府信息公开立法对公民获取政府信息的权利的确立和制度化，当大数据时代来临时，公民获取政府的数据才成为可能。在与开放数据相交集的过程中，开放政府的内涵也得以扩展。本文拟对政府数据开放与政府信息公开关系进行研究，并结合《上海市公共数据开放暂行办法》，就有关我国政府数据开放立法相关问题提出初步设想。

同年，英国政府发布《开放数据白皮书——释放数据潜能》。[24]该项立法目的与政府数据开放的公共服务性质定位是一致的。美国《透明与开放政府备忘录》中要求利用新技术将联邦政府掌握的信息在线提供给公众利用。现代意义的政府信息公开始于20世纪60年代，并在之后的数十年间于世界范围形成立法浪潮。

当开放政府数据成为大数据时代的现实需求时，受益于政府信息公开所建构的开放政府理念和对知情权的确立，开放政府数据没有遭遇理念上的障碍，被视为数字时代政府治理的应有之义。二是数字化的、机器可读的，即采用与其他数据可互操作的数字的、机器可读的格式。

《上海市公共数据开放暂行办法》中采用了对数据进行分级分类，同时辅之以开放清单、定期动态调整等机制来解决这一问题。信息公开制度以实现民主和问责为目标，强调的是通过个人对政府信息的知悉（Right to Know），推动政府透明度建设，更好监督政府，对政府进行问责。

曹雨佳：《政府数据开放生存状态：来自我国19个地方政府的调查报告》，载《图书情报工作》2016年第14期。如个人信息保护并非大数据时代产生的新问题，但是，大数据时代的来临给个人信息保护提出前所未有的巨大挑战，匿名化、模糊化、知情同意规则等传统隐私权保护机制在大数据环境下均失去作用。根据《信息自由法》所公开的信息类型比较窄，主要集中在与行政问责相关的信息。制度基础决定了制度基本方向，作为知情权的实现和保障机制，政府信息公开的制度架构围绕公众知情权（信息自由）和政府公开义务这一组法律关系展开，公开范围以公开为原则，公开方式以依申请公开为主要方式，个人知情权受到损害可以通过诉讼方式获得救济。2019年8月，《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》中提出畅通政企数据双向流通机制，制定发布政府数据开放清单，探索建立数据资源确权、流通、交易、应用开发规则和流程，加强数据隐私保护和安全管理。没有公开，就失去开放的基础，但是，开放又不仅限于公开、透明。

该法律名称中同时出现了Open和OPEN，前一个Open为公开、透明之意，后一个缩写词OPEN为开放之意。以功能主义而非传统行政法治之下的控权理念建构政府数据开放制度，既回应了大数据的时代特色，也能够很好解决立法面临的诸多难题。

基于政府数据开放面临的诸多风险，各国政府在政府数据开放的早期，基本采用了在政府信息公开制度框架内以政策方式逐步推进的路径。[18]即使主张在制度上建构统一的政府数据资源管理体系的学者也赞成这一结论。

因此，开放政府数据的过程也是政府与私人机构、社会组织合作的过程，是私人参与政府治理的过程，双方由此形成合作治理的非对抗关系。如美国自2009年启动开放政府数据以来，发布了大量行政文件，引导联邦政府向社会开放数据，最终于2018年底由国会通过了专门的《开放政府数据法》。

在此意义上，政府信息公开构成政府数据开放的基础。正如英国学者维克托·迈尔—舍恩伯格在《大数据时代》一书中提到的大数据是人们获得新的认知，创造新的价值的源泉。2018年4月，《国务院办公厅关于印发2018年政务公开工作要点的通知》中提出依托政府网站集中统一开放政府数据。开放数据的基本要求是对建构政府数据开放制度提出的最低限度要求，需要立法全面予以回应。

[16]See Beth Simone Noveck, Rights-Based and Tech-Driven:Open Data, Freedom of Information, and the Future of Government Transparency,19 Yale Human Rights and Development Law Journal,1(2017);Beth Simone Noveck, Is Open Data the Death of FOIA, Yale Law Journal Forum 126(2016—2017):273—286;Katleen Janssen, Open Government Data:Right to Information 2.0 or its Rollback Version? ICRI Working Paper 8/2012. [17]参见前引[11]，郑磊文。[9]英国2012年新修订的《信息自由法》第102条规定，当申请者向政府部门申请的信息是该部门拥有的数据集时，只要合理可行，部门应当提供这些信息的电子版本。

有学者分析美国联邦和部分州政府发布的政府数据开放政策文本之后，指出美国开放政府数据的价值观是实现并创造公共价值，就是要通过政府向公众开放政府数据，使公众能免费获取政府数据，从而实现和创造公共价值[21]。作者简介：王万华，法学博士，中国政法大学诉讼法学研究所教授。

政府数据开放与政府信息公开的主要差异体现为：制度基础及立法进路不同。参与和合作与透明一起构成开放政府的内容，丰富和发展了大数据时代开放政府的内容。

根据该法规定，也可将这部法律名称表述为OPEN Government Data Act,一般将之翻译为《开放政府数据法》。[1] 如周汉华教授提出，在公开内容方面，除政府信息公开外，升级版政务公开制度要尝试推进诸如决策会议公开、政府数据开放、电子参与、执法过程公开、政府绩效公开、专家咨询论证意见与过程公开等，以丰富公开的内容与形式。政府数据开放承继了政府信息公开所建构的开放政府理念，并通过原始数据的开放让政府更透明。这些特点使得我国政府信息公开制度与政府数据开放制度之间的差异并不如域外那样突出，为政府数据开放的推行打下了很好的基础。

纪海龙教授将数据按照物理层、符号层和内容层三个层面进行划分，相应地将大数据时代背景的数据分为存储介质层、数据文件层和信息内容层，能够比较好地解释数据和信息在开放数据立法和政策中被混用的现象。个人不需要具备特定利益，只要申请公开的信息不属于豁免公开的范围，即可申请获得政府信息。

另一方面，信息技术的发展与开放政府相结合催生了政府数据开放机制。[23]《上海市公共数据开放暂行办法》第3条第2款规定：本办法所称公共数据开放，是指公共管理和服务机构在公共数据范围内，面向社会提供具备原始性、可机器读取、可供社会化再利用的数据集的公共服务。

开放范围部分列举不属于开放范围的情形。[18]政府信息公开为政府数据开放提供了基础，但是，原始、完整、及时、可机读、可再利用等一系列围绕数据利用而形成的要求，均难以在以个人知情权保障为基础建构的政府信息公开制度中完全得以实现。

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